什么样的错才能容——准确把握落实“三个区分开来”的政策边界

  容错是落实“三个区分开来”的具体体现和重要环节，即针对有关单位或个人在改革探索、推动发展中的过失过错，依规依纪依法不予、免予或者从轻、减轻追责问责。近年来，各地坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，不断建立健全容错纠错机制，着力破解“洗碗多打碗也多”效应，进一步激发了干部干事创业的积极性、主动性、创造性。

  但是，调研发现，由于一些地方对“什么样的错可以容”，在理解认识、判断认定以及制度设计等方面存在偏差，一定程度上影响了“三个区分开来”的落实成效。

  宽容不是纵容——严守纪律红线和法律底线

  这是一组颇具代表性的数据——

  去年以来，湖北省落实“三个区分开来”实施容错案共255起，对371名拟追责问责干部予以减责或免责，所辖市、县案例数均实现了零的突破。以潜江市为例，该市实施容错案20起、涉及干部31人，其中去年为9起14人，今年截至目前已有11起17人。

  数据从一个侧面表明“三个区分开来”在地方逐步得到贯彻落实，鼓励创新、宽容失误的理念正在深入人心，但数据背后也存在着一些不可忽视的问题。

  从调研和各地通报情况看，不少案例中被容的“错”，与“三个区分开来”规定情形存在较大差异，有的属于日常工作中失职失责行为，比如因粗心将小数点误输为0，多给企业发放7万余元补助款；有的是已突破纪法底线甚至违反中央八项规定精神的行为，比如多次违规乘坐头等舱、公务舱；有的是不顾客观规律的“乱作为”，如某领导未经集体研究，一意孤行擅自决策，导致重大投资错误，等等，但都因为“为了工作”“未谋私利”等被给予免责或减责处理。

  由此，落实“三个区分开来”成了什么错都能装的“筐”，让不少干部产生“只要干事，所有错误都能被包容”的错误认识，甚至认为只要打上改革创新、推动发展的旗号，就可以违反规定甚至破纪破法。

  事实上，对于什么错可以容，《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党问责条例》等一系列法规制度都有明确规定，特别是界定了事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举“四个原则”和动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响、挽回损失“六个要件”，并将“在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，尚无明确限制的探索性试验中的失误，为推动发展的无意过失”等列入可以不予问责或者免予问责以及从轻、减轻问责情形。

  那么，为什么一些地方在执行时会出现“走腔变调”的情况呢？

  不少地方同志认为，主要原因在于对“三个区分开来”的理解和认识不同，由此产生的容错标准也不一样。一位县纪委监委负责人认为，“改革创新”“探索性试验”对于基层干部来说离得太“远”，“三个区分开来”体现在地方就是日常工作中能不能履职尽责。与消极“躺平”相比，干事就容易出错，因此，只要是一心为公、未谋私利的“公错”都应得到宽容。应该说，这是不少地方干部的普遍认识，也是在落实“三个区分开来”工作中造成执行偏差的重要原因。

  任何一项制度措施，都不可能“一药治百病”，“三个区分开来”也不可能解决工作纪律、作风中的所有问题。有关部门负责同志表示，“三个区分开来”的目的是为敢于担当的干部撑腰鼓劲，容的是在改革创新、推动发展中的失误错误，解决的是不敢为的问题，不能混淆问题性质，以落实“三个区分开来”为借口，给日常工作中失职失责的不作为、慢作为甚至违纪违法的乱作为搞纪律“松绑”、作风“减压”。

  “宽容”不是“纵容”。重庆市纪委监委党风政风监督室有关同志认为，落实“三个区分开来”实施容错，必须准确把握政策界限，严守纪律红线和法律底线，既为开拓进取、改革实干的干部撑腰鼓劲，也要对失职失责、违纪违法者甄别查处。中部某省一区负责人因对辖区项目肢解发包问题负直接责任接受调查，期间多次提出违规操作是“为了加快进度、缓解工程款支付压力”要求容错。核查发现，肢解发包虽未谋取私利，但目的是规避公开招投标程序，存在主观故意，不符合容错条件，因此依据党纪处分条例对其给予了严肃查处。

  湖北省宜昌市探索前瞻性决策风险事前报备制，将秭归县水运应用液化天然气（LNG）加注码头核发燃气经营许可一事纳入报备范围。图为长江货运船舶在该码头进行新能源燃料加注。 郑玉涵/摄

  具体问题具体分析——依据事实和证据精准处置

  “三个区分开来”作为原则性要求，只有各地结合实际进一步细化、具体化，才能让制度蕴含的力量充分释放。据了解，从2016年起，各省市相继出台了有关细则和实施办法，推动“三个区分开来”走深走实。

  以湖北省为例，2016年该省明确了5类容错免责情形，此后不断完善，2022年出台的《湖北省容错纠错工作办法（试行）》详细规定了可容错的8种情形、可免责的4种情形、可减责的3种情形以及不予容错的4种情形。各地市和省属单位也制定了相应的实施办法，如荆门市将“三个区分开来”细化为“十个区别开来”，列举出22种常见可容错具体情形；湖北联投集团分类制定了改革创新、经营投资、类金融等6个领域28项具体容错事项。

  不断具体化的容错情形，折射出地方在落实“三个区分开来”中的逐步深入。湖北省纪委监委党风政风监督室干部范旭告诉记者，尽管容错情形注重与本地区、本单位发展过程中的主要任务、主要矛盾和干部队伍的实际状况相结合，以更加切合实际，但也无法与千差万别的实际情况一一对应，面对具体案例时，仍然需要一事一议，具体问题具体分析。

  2020年8月，湖北省为推动经济发展启动了“与爱同行 惠游湖北”活动，潜江市文化和旅游局考虑到游客人数多、入住方式复杂等情况，对活动资金的申请和使用委托第三方进行审核把关，但因监管不到位，某旅游公司多获取奖励资金12万余元。

  在对市文旅局相关责任人进行追责问责时，出现了不同看法。一种观点认为，审核把关是文旅局的责任，监督不力导致错误发生，就是失职失责，应根据党纪处分条例给予警告或者严重警告处分；另一种意见则认为，文旅局根据实际情况将审核把关工作委托第三方，尽到了一定的监管责任，综合责任人积极追款及活动本身发挥了带动消费、刺激经济的作用等因素，应给予容错。

  双方意见相持不下，最终，经投票表决，以少数服从多数的方式，决定对相关责任人运用第一种形态处理。

  投票表决方式看似“原始”，却反映了落实“三个区分开来”实施容错的复杂性。潜江市纪委书记张绍伟说，难就难在容错没有标准、量化的尺度，比如错误能容到什么程度，是减责还是免责等，都需要主观判断，这无疑对执纪执法能力和政策把握水平提出更高要求。

  “主观判断不是凭空想象、主观臆测，扎实的调查核实是精准容错的前提和基础”，在荆门市沙洋县纪委书记王林看来，只有严格依据事实和证据，对干部的错误作出精准处置，让人心服口服，才能真正发挥“三个区分开来”的积极作用。

  2021年底，沙洋县纪委监委收到多件信访件，反映李市镇党委副书记程某在处置村民宅基地纠纷中滥用职权。因该案涉及农村房屋、土地纠纷等专业问题，调查组人员在系统学习农村宅基地制度等相关政策法规基础上，耗时两个多月，大量走访周边村民群众、镇村干部，召开村民群众代表大会并多方咨询经管、国土、公安、法院等部门专业人员意见，认定程某虽然违反相关程序，但主观上是为了尽快解决历史遗留问题，化解矛盾冲突，客观上没有造成不良后果，最终对其作出了容错免责处理意见。

  在事实面前，群众消除了对程某的误会并从此息访，本已心灰意冷的他也放下包袱、持续跟进，终于将李市镇这起持续近20年的房产纠纷妥善解决。“群众的理解和组织的信任，就是对我最大的支持”，程某说。

  纪法情理贯通融合——准确把握严和宽的关系

  容错往往与追责问责相对应，在全面从严治党的大背景下，如何精准把握严和宽的关系，是各地在落实“三个区分开来”中必须面对的问题。

  这个问题对于海南来说，更显迫切。随着海南自由贸易港建设蓬勃展开，改革在很多领域突入“无人区”，落实“三个区分开来”，成为破解制约干部担当作为难题的重要举措。自2018年7月起，海南省先后印发《海南自由贸易港公职人员容错纠错办法（试行）》等一系列法规制度，但直到2021年7月，市县和部门案例数量始终徘徊不前，“实施三年效果不明显”。

  打破僵局的，是一起事关8万新生儿健康的典型案例。

  2015年10月，因政府补助经费未及时到位，省疾控中心无法进行正常疫苗招标采购，三价脊灰疫苗库存数量只有10万粒左右，仅能保障到当年12月中旬。但是，次年上半年将有8万新生儿，疫苗需求约33.9万粒。按照3至6个月的招投标程序周期计算，这些新生儿将无法及时免疫，一旦形成出生队列儿童免疫空白，就有可能造成脊髓灰质炎暴发。情急之下，省疾控中心经党委会议集体研究决定，在未经招投标情况下，向某疫苗供应公司“借用”价值13.78万元的26万粒疫苗。收到补助经费后，又经公开招标，与该公司补签了采购合同。

  2020年5月，海南省纪委监委收到关于省疾控中心“先借苗后招投标”的问题线索后，综合考量主观动机、客观原因、涉及金额、行为后果等因素，决定对包括省疾控中心主要领导在内的4名同志给予容错免责。

  2021年8月，此案作为典型案例在全省公开通报后引发强烈反响，有赞成但更多质疑：省疾控中心违反了政府采购法等相关法规制度，容错会不会“开口子”，让一些人有了违反程序办事的借口？是否有悖于全面从严治党要求？

  立法本意是规范工作，容错目的也是促进发展，全面从严和宽容失误并不矛盾。海南省纪委监委有关负责人认为，法律法规和党内法规分为指引性规范、强制性规范、禁止性规范，后两类属于“明令禁止”的刚性约束，是带电的“高压线”；对于紧急避险，为维护更大的合法权益必须牺牲较小权益的，应给予容错，省疾控中心的做法就属于这一类。

  “一些地方和部门不担当不作为问题正在成为影响自贸港落地和营商环境优化的顽瘴痼疾”，他表示，对省疾控中心相关人员容错并公开通报，就是要旗帜鲜明地亮出“干部敢担当，组织是最坚强的后盾”的态度，督促干部知责尽责、履职担当。

  以此为开端，海南省各市县对初核了结、适合开展容错的问题线索“大起底”，全面梳理、集中研判，到目前为止，已有容错案例104起、涉及187人，覆盖自贸港建设、乡村振兴、招商引资、重点项目推进等各个领域，涵盖从市管干部到村（社区）干部等各个层级。今年6月海南省在全省范围内开展的调查问卷显示，85.7%的人认为落实“三个区分开来”激励担当作为工作机制，对治理“躺平”干部、激发公职人员干事创业的内生动力和奋发活力具有明显激励作用。

  采访中，不少干部提出，面对纷繁复杂的实际情况，不能简单看干部犯了什么错误、造成什么后果而机械地执纪执法，而应从政治效果、纪法效果、社会效果统一高度，结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响、挽回损失等情况综合分析，坚持纪法情理贯通融合，做到严有严的标准、宽有宽的道理，体现纪法约束的力度和组织关怀的温度。不少纪检监察干部也建议，将落实“三个区分开来”的可容错情形，写入党纪处分条例相关条款中，为实施容错进一步提供纪法依据。